如何让照护失智老人不再只是家庭责任,看台湾“长照制度”能给我们哪些启示?

2015年6月3日,面对老人的“长期照顾服务法”(长照法)在台“立法院”三读通过,将于2017年5月正式实施;2016年,“长期照护十年计划2.0”(“长照2.0”)启动试办。

 

“长照法”将对台湾老人福利产生怎样影响?长照2.0具体内容是什么?笔者于去年10月到今年1月在台湾访学期间,对试行长照2.0的社区实地参访。

 


缘起:老人照护不再只是个人和家庭的问题,也成为公共事务管理的重要议题。


 

长照制度的建立与发展,是台湾地区因应老龄化社会问题的重要策略。1993年台湾地区正式步入老龄化社会,65岁以上老年人口达到149万人,占总人口比率突破7%。20年后,这一比率上升到11.99%,老年人口接近290万人。据估算,到2025年,台湾地区的老年人口比率将达到20%,成为超老龄社会。

 

人口结构的高龄化,再加上疾病型态慢性化、家庭结构转变、女性劳动参与率提高、家庭照护人力萎缩、及民意所趋,使得政府角色加重,老人照护不再只是个人和家庭的问题,也成为公共事务管理的重要议题。

 

因应社会老龄化的政策架构中,政策目标人群被区分为两类:第一类为失能失智老年人群体,约占65岁以上老年人口的16.5%,这是养老服务的刚需人群;第二类为健康老年人群体,约占65岁以上老年人口的83.5%。其中以“长照法”为核心的长照制度设计,主要针对的是第一类群体。

 

这里所谓的“长照”,是指对身心失能持续已达或预期达6个月以上,依其个人或其照顾者之需要,所提供之生活支持、协助、社会参与、照顾及相关之医护服务。

 

而长照服务体系(“长照体系”)是指由长照人员、长照机构、财务及相关资源之发展、管理、转介机制等构成之网络。简言之,长照是提供失能失智老人的一种连续性照顾,其服务主要分为社区、居家和机构三种照顾模式。

 

依据“长照法”居家式长照服务是指到宅提供服务。社区式长照服务是指于社区设置一定场所及设施,提供日间照顾、家庭托顾、临时住宿、团体家屋、小规模多机能及其他整合性等服务。但不包括下面机构所提供之服务。机构住宿式长照服务是指以受照顾者入住之方式,提供全时照顾或夜间住宿等之服务。此外,长照服务系统还包括家庭照顾者支持服务,它是指为家庭照顾者所提供之定点、到宅等支持服务。

 


过程:老年人群体成为政党竞相讨好选民的筹码,长照政策也进入一个转换阶段。


 

长照制度的发展大致经历了三个发展阶段:第一阶段(1949—1993年)为法治建构阶段。其中以1980年完成的“老人福利法”(以下简称“老福法”)最为重要。老人福利政策有了“法源”依据。以老人安养、养护、照护需求为主要内容的老人福利问题日渐受到台湾民意代表、学者及社会各界的重视,1991年当局“‘国家’发展委员会”提出“建设六年计划”,提出全面推广养老居家服务、居家护理及日间照顾等。在1993年的地方“县市长”选举中,“老年年金”成为民进党候选人的共同竞选诉求,此后老年人群体成为政党竞相讨好选民的筹码,长照政策也进入一个转换阶段。

 

第二阶段(1994年—1997年)为政策扩展阶段。上一阶段延续的“老年年金”议题无疾而终,“‘国民’年金”计划于1994年开始规划,最终于1995年3月实施“全民健康保险”政策,低收入户老人群体的医疗及照护费用由政府全额补助。1997年“老福法”修正,老人群体的照护服务更加完整和具前瞻性。

 

第三阶段(从1997年至今)为长照服务体系建构阶段。“老福法”修订后,“老人长期照护推动小组”成立,作为整合长照服务资源,推动建立长照服务网络的专门机构。

 

此后,就是密集出台系列长照政策:1997年提出“老人长期照护三年计划”,老人长照服务成为老人福利政策的重要环节;1998年公布“加强老人安养服务方案”,2001年当局核定,采取多元服务途径应对老人长照问题;2007年与2015年两次再次修正“老福法”,确定主管机关及相关权责,落实长照制度设计。

 

2007年提出“长期照顾十年计划”(“长照1.0”),以建构一个符合多元化、社区化(普及化)、优质化、可负担及兼顾性别、城乡、族群、文化、职业、经济、健康条件差异之长期照顾制度为目标。

 

到了2013年,当局“卫生福利部门”正式挂牌成立,长照业务成为该部主管的重要业务与课题;2015年制定“长期照顾服务法”,预计于2017年5月正式实施,国家、社会和家庭、个人共同成为长照的主要提供者;2015年研拟“长期照护保险法(草案)”,并送立法机构审议;2015年提出“长照服务能量提升计划”,试图整合长照十年计划、长照服务法及长照服务网计划,建构以使用者为核心的长照体系;2016年提出“长照2.0”,建立社区整体照顾模式,布建绵密照顾网。

 


评价:在长照1.0计划完成后,民众可以直观地感受到成效。


 

经过多年运行,从长照计划1.0到2.0,台湾地区长照制度的成效如何?

 

直观来看,在长照1.0计划完成后,民众可以感受到成效:256处多元日照服务资源、22处小规模多机能服务点(以日照中心为基础+居家服务+临时住宿)、团体家屋7处12个单元(提供失智症社区式24小时照顾服务)、95处偏乡社区长照服务据点和110处原民部落文化健康站、70个托顾家庭、15台到宅沐浴车、197个餐饮服务单位、143个社区及居家复健单位、41个交通接送单位832辆车、1565个喘息服务单位、494个居家护理单位、174个居家服务单位9057名照顾服务员。

 

具体来说,首先,服务对象群体不断扩大。获得照顾服务的老人群体从低收入户扩大到一般户;需要照顾的身心障碍老人扩大到50岁以上的失智症患者及49岁以下的身心障碍者;服务人数从1.0时期的51.1万人,扩大到2.0时期的73.8万人。

 

其次,服务项目不断扩充。相较1.0,长照2.0的服务项目设计最突出的特点是向前和向后同时延长了服务功能。向前端优化初级预防功能,强化预防保健服务、减缓失能;向后端提供多元社区式支持服务,以在宅临终关怀照顾,减轻家属照顾压力。

 

第三,服务体系不断完善。在长照1.0的基础上,优先扩大居家服务供给量与普及化日间照顾中心,并整合各项服务,建构以社区为基础的整合式服务体系。长照2.0将建立社区整体照顾模式作为目标,其目的是为失能老人在住家车程30分钟以内的活动范围内,建构“结合医疗、介护、住宅、预防、以及生活支援”等各项服务一体化照顾体系。

 

最后,照顾服务人力资源不断充实。当局“劳动部门”、“卫福部门”、“教育部门”跨部会合作,通过职业资格培训、长照发展职业生涯地图建立、最低工资标准保障、县市乡镇拟定照顾服务人力发展策略等途径,使照顾服务员走向职业化、专业化,推动本地人照顾本地人。

 

目前,台湾地区长照政策面临一些困境与挑战,主要是人力资源匮乏和预算严重不足。外籍看护是台湾地区重要的长照人力资源,未来外籍看护会减少,再加上“服务者落入低薪”使得长照人力资源进入长照产业的动力不足,长照人力短缺的问题将会更加突出。

 


借鉴:顶层制度设计的逐步完善过程,为长照制度的健康发展提供保障。


 

台湾地区发展社区和居家养老服务的政策实践,尤其是聚焦失能失智老人服务的长照政策实践,对大陆具有一定的借鉴意义。

 

首先,要重视长照制度建设的法制化。从“老福法”到“长照法”,再到审议中的“长照保险法”,既是顶层制度设计的逐步完善过程,也为长照制度的健康发展提供了保障。

 

此外,制度设计定位刚需人群。长照制度以失智老人群体的需求满足为出发点,因地制宜探索合适的服务模式,使长照服务走向在地化、可近性、普及化、弹性、多元、连续且整合。笔者在参访的社区观察到,失智症筛查及初期干预、独居老人共餐、失能老人定期访视等项目已得到普及。

 

还有,就是长期不间断投入长照服务体系化建设。通过长照服务体系化建设,整合分散的长照服务公共资源、服务资源、服务项目、长照需求者与照服员的资讯信息,同时以照顾管理系统的绩效提升,减轻长照服务的人力、财力资源紧张压力,提高长照服务效能。

 

最后一点,长照服务项目向前端与后端延长的趋势值得注意。社会化的养老服务如何适应与满足不断变迁中的服务需求,这既集中体现了长照服务的价值理念,也展示了社会整体服务水平。

 

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